고령인구의 증가는 우리나라의 가장 중요한 화두로 꼽힌다. 기대수명의 증가와 베이비붐 세대의 노년층 진입으로 65세 이상 고령인구는 2018년 738만 명에서 2025년에는 1050만 명으로, 2035년에는 1518만 명으로 현재보다 2배 이상 증가하고, 2049년에는 1882만 명으로 증가할 것으로 예측된다. 이와 같은 고령인구의 증가는 앞으로의 사회 정책 전반에 다각도로 영향을 미칠 것으로 예상되고 있으며 이에 대한 현명한 대응이 요구되고 있다. 이에 상조매거진에서는 고령사회 진입과 관련 산업의 향방에 대해 한국보건사회연구원이 지난해 발간한 ‘고령인구 증가와 미래 사회정책’ 보고서를 바탕으로 향후 장례 정책에 초점을 맞춰 소개해본다.

한국보건사회연구원은 보고서에서 늘어가는 고령인구의 삶의 질과 관련되는 보건복지, 노동, 주택, 산업, 여가문화를 비롯한 교통과 도시환경 정책 등에서도 고령인구 증가에 대한 대비가 앞으로 필요하다고 강조했다. 이에 우리나라의 고령인구 증가와 함께 고령인구 특성 변화를 고려, 미래 사회정책의 대안을 모색했다고 배경을 설명했다.

이를 위해 고령자 삶에서의 ‘독립’과 ‘존엄’, ‘활동적 노화’에서 주목해야 할 정책에 초점을 뒀고 검토할 사회정책을 선정했으며, 본지에서는 여러 가지 과제 가운데 고령자의 돌봄 및 존엄한 죽음을 보장하기 위한 장례에 대한 과제를 중점적으로 살펴봤다.

장례는 사망자를 대상으로 행하는 의식이며, 사망이라는 특수한 사건을 둘러싸고 연줄로 관계된 사람들이 개입하는 것이다. 전통적 장례문화는 주로 동네 어른이나 마을 단위 공동체 중심으로 염습과 장례 절차에 필요한 용품을 제공해 주는 상부상조의 정신을 바탕으로 한다. 하지만 사회·문화적 환경이 변화하면서 장례문화는 다양한 형태로 변화하는 모습을 보이게 된다. 매장 중심이었던 장례문화는 묘지 설치의 제한과 실질적인 묘지관리의 어려움 등으로 화장 중심으로 전환되었다. 핵가족화와 산업화에 따른 주거 형태의 변화와 편의주의 확산은 장례 장소가 가정에서 병원 영안실이나 장례식장으로 이동하는 결과를 가져왔다. 또한, 인구 구조와 장례인식의 변화는 선불식 또는 후불제 의전 서비스의 도움을 받아 장례 절차를 진행하는 형태로도 변화하고 있다.

한국보건사회연구원은 장례는 죽음이라는 특정 시점을 기준으로 그 이전인 죽음에 이르는 과정과 그 이후 사망자와의 모든 관계를 정리하는 과정이라 할 수 있으며, 정책·제도 측면에서 다루어지는 것들은 그러한 일련의 과정에서 국가 또는 사회가 개입해야 할 필요가 있는 사항에 관한 것이라고 전했다.

화장 수요 대비 시설 태부족

한국보건사회연구원은 장례산업의 정책적 측면에서 검토사항은 죽음 단계(장례)의 장례식, 안치·안장, 사망 장소, 죽음 이후 단계(사후처리)의 유가족 돌봄·정서적 지원, 묘지관리 등이라고 밝혔다. 장례 관련 정책은 사망 전후를 다루는 것이므로 사망자 수 증가 추이에 크게 영향을 받는다. 사망자 수 에 변동이 없거나, 증가 폭이 미미한 추세라면, 기존 정책을 그대로 유지해도 국민의 삶에 미치는 영향은 별로 없다. 그러나 그 수가 급증할 것으로 예견된다면, 국가정책상 많은 변화를 불러올 수밖에 없다는 설명이다.

통계청에서 추계한 연간 사망자 추이를 살펴보면, 향후 40년간 연간 사망자 수는 매년 약 1만 1000명 이상 증가하고, 2060년까지는 증가 추세가 지속될 것으로 추정된다. 이에 따라 연간 사망자 수는 2019년 31만 4000명 수준에서 2060년 76만 4000명에 이를 것으로 예측된다. 이러한 사망자 수 급증 추세는 웰다잉, 장사시설 수급 전반에 직접적인 영향을 미치게 되고, 특히 화장시설 수급 문제가 크게 부각될 소지가 있다.

따라서 장례의 잠재적 대상자와 이를 주관하는 연령대의 인구 비율을 살펴보는 것이 중요하며, 이는 장례 주관, 묘지 관리 등에 영향을 미치기 때문이다. 통상적으로 65세 이상 노인은 상·장례의 잠재적 대상으로서 주관자로는 참여하지 않는 것이 일반적이며, 평균 초혼연령 이후 연령대인 33~64세는 상장례를 주관하는 연령층이라 할 수 있다고 부연했다.

저출산에 따른 가족구조 변화도 살펴볼 필요가 있다고 강조했다. 이 또한 장례 전반에 영향을 미치는 요소이기 때문이다. 2018년 합계출산율은 0.98명이다. 쉽게 비교하기 위해 단순한 논리로 접근하여 추론하면, 2018년에 출생한 아이는 형제자매 없이 독자로 태어났다고 볼 수 있다. 따라서 이들이 중장년이 되면 홀로 부모 2명에 대한 장례를 치르게 되고, 결혼한다고 가정하면 배우자의 부모까지 4명의 장례를 치르게 된다. 장례에 대한 부담이 상상하기 어려울 정도로 가중될 수 있다.

한국보건사회연구원은 정책공급 측면에서 기반시설에 대해 살펴보면 장례식장, 자연장지, 봉안시설 등과 관련해서는 별다른 문제가 없을 것으로 추정했다. 가격, 부지 확보 등 수급 상황에 따라 선택이 달라지고, 수급이 가변적일 수 있기 때문에 정책적으로 적절히 조정해 나가면 충분히 대응할 수 있을 것이라는 판단에서다. 다만, 화장시설 수급은 예외로 뒀다. 수급 불균형이 발생하면 장례 일수가 늘어나는 등 국민 불편이 초래되고, 미래 수요를 감안해 충분한 시설이 적시에 공급될 수 있어야 하지만 그렇지 못하다는 것이다.

2018년 12월 기준 우리나라에서 운영되고 있는 화장시설은총 59개소, 화장로는 총 350개이며, 이는 개장유골 전용 1개소, 화장로 1개를 포함한 수치다. 연간 최대 화장능력은 전국 58개 화장시설(개장유골 전용시설 제외)의 31만 4280건(1일 평균 873건)으로, 2017년 사망자(28만 5534명) 중 화장한 사망자(24만 1665명, 1일 평균 671명)를 감안할 때 현재 국내 화장시설은 부족하지 않은 상황이다. 하지만 보건복지부에 따르면 시도별로 서울, 부산, 경기 등 일부 지역에서 여전히 화장 수요에 비해 시설이 부족한 것으로 나타났다.

님비현상 등 극복 위한 적극적인 행정·재정적 지원 필요

한국보건사회연구원은 현 우리나라의 상황에 있어 장례정책의 현황과 한계에 대해 4가지 요인을 꼽았다. 먼저 ‘시한부매장제’에 대한 정책 의지의 후퇴다. 우리나라에는 다른 나라에서 찾아보기 어려운 독특한 장사방식으로 양지바른 음택을 찾아 개인분묘를 설치하는 문화가 있다. 매장의 한계로 지난 2000년 1월 장사법의 획기적인 변화가 발생했는데, 법률 명칭부터 ‘매장 및 묘지’에서 ‘장사 등’으로 개칭하고, 시한부 매장제를 도입한 것이다.

그런데 2015년 12월 국민의 낮은 인식, 분묘 개장에 따른 국민의 반감 및 국민 불편 등을 이유로 2001년부터 도입된 분묘설치 기간을 15년(3회 연장 가능)에서 30년(1회 연장 가능)으로 늘렸다. 물론, 연장 기간까지 감안하면 실제 총 기간에는 변동이 없지만, 정책적 후퇴라는 점은 분명하다. 분묘 설치 문화가 잘못되었기 때문에 반드시 고쳐야 하는 쪽으로 강제해야 한다는 것은 아니지만, 미래에는 분묘 관리가 불가능한 상황으로 간다고 봐야 하기 때문에 미리 대비하는 노력이 필요하다.

다음으로는 장사시설 확충 시 가장 어려운 일이라 할 수 있는 ‘님비현상’이다. 장사시설은 공공복리 차원에서는 적정 수준만큼 공급되어야 하는 것이지만, 주변 지가를 떨어뜨리거나 혐오감을 갖는 등 국민들이 기피하는 혐오시설로 인식되고 있다. 이로 인해 장사시설 설치와 관련한 잦은 분쟁이나 민원이 발생하는 것도 쉽게 목격할 수 있다. 보건복지부의 성과로 그간 자연장지, 봉안시설은 초과 달성했으나 이는 신규 설치라기보다는 기존 공설묘지 재개발을 통한 시설 확충이 주를 이루고 있어 그 의미는 반감되는 측면이 있다. 이 가운데 화장시설만 목표 수준에 미달한 것은 전적으로 님비현상에 기인한다고 봐도 과언이 아니라는 설명이다.

이에 향후 사망자 수 증가에 따라 급증하는 장사 수요를 충족하기 위해서는 님비현상을 극복하기 위한 실효성 있는 대책 마련이 반드시 필요하며, 시급하다고 분석했다. 화장시설 설치 노력 자체가 미흡하다는 문제점도 지적했다.

현재 화장장이 없어서 원거리에 있는 타 지역 화장로를 이용하거나 타 지역 장사시설을 이용할 시 최대 10배 사용료를 부담해야 하는 등 화장시설의 지역별 편차로 인해 국민이 겪는 불편은 상당하다. 이에 정부는 지자체와 주민 간 갈등으로 인해 시설 설치의 어려움이 있고, 노후 화장시설 문제가 상존하는 상황에서 이를 위한 해법으로 제2차 종합계획에서 장사시설 부족이 예상되는 지역을 중심으로 지역공동·복합형 종합장사시설 설치를 권장할 계획임을 밝힌 바 있다.

그러나 화장시설 설치에 대한 지자체의 노력은 전반적으로 미온적이다. 지역 숙원사업에 사회간접자본(SOC)사업 등을 포함하는 경우는 허다하나, 화장시설 설치를 포함하는 경우는 찾아볼 수 없다고 평가했다. 따라서 한국보건사회연구원은 진정으로 지역주민의 불편을 해소하고자 하는 의지와 노력이 필요하다고 강조했다. 자연장 활성화 노력의 부족도 현재 장례정책의 한계로 꼽았다. 해당 시설 확충과 관련해서는 지난 2012년 보건복지부가 내놓은 제 1차 종합계획을 통해 성과를 거뒀지만 지역별 편차는 큰 것으로 밝혀졌다.

이에 제 2차 종합계획에서는 공설 자연장지의 지역적 편중을 해소하기 위해 자연장지가 없는 지자체에 우선 조성을 추진하고, 기존 공설·공동묘지 재개발을 통한 공원·자연장지화 등 시설을 설치, 부정적 이미지를 개선해 나갈 계획을 세웠다. 이에 한국보건사회연구원에서는 통상 1500~2000만 기로 언급되는 기존 분묘의 자연장화 노력이 시급하며, 이들 시설이 국토 및 자연환경 복원의 효과가 매우 크다는 점을 감안할 때 현행보다 더욱 적극적인 행정·재정적 지원이 필요하다고 분석했다.

친환경 장사시설 설치 위한 인식 개선 강조

한국보건사회연구원은 앞으로의 주요 정책 과제로서 5가지의 대응책을 선정했다. 먼저 ‘신규 묘지 설치 시 대체 산림 자원조성비’ 등을 부과하는 것이다. 화장률이 100%에 도달하지 않는 이상 분묘 수는 늘어날 수밖에 없고, 묘지 증가 억제 정책 기조는 그대로 유지될 것이라고 봤다. 그러나 분묘 개장에 따른 국민의 반감과 불편을 이유로 분묘의 설치 기간을 15년에서 30년으로 조정한 것에서 알 수 있듯 한 번 설치된 분묘를 개장해 원상태로 복원하는 것은 쉬운 일이 아니다.

따라서 신규 설치 시 경제적 부담을 지워 원천적으로 억제하는 것이 오히려 효과적일 수 있다는 설명이다. 즉, 분묘 설치 시 건축물 설치와 동일하게 취급해 경제적 부담을 지우고, 여기에서 거둬들인 부담금은 기존 분묘 개장 지원금으로 사용할 수 있을 것이다. 그리고 이는 설치(전용) 면적에 대해 부과하기 때문에 경제적 부담은 크지 않으나, 심리적 부담은 커질 수 있어 의외의 효과를 가져올 수 있다고 판단했다.

두 번째는 종중·문중 묘지의 자연장지화의 촉진이다. 개장하는 분묘면적만큼 자연환경이 복원되고 공공의 이익도 커지는 만큼 개장을 유인할 만한 수준으로 상향 조정 할 필요가 있다고 봤다. 다음으로는 친환경 화장시설 설치를 위한 재정 지원 확대 및 인식 개선이다. 아울러 작은 장례식 등 장례문화의 변화 모색이 필요하다는 주장이다. 비슷한 맥락으로 유가족·간병인에 대한 정서적 지원이 필요하다고 밝혔다.

한국보건사회연구원은 “본 연구는 고령인구 증가에 따른 고령자 삶의 질에 직접 영향을 미치는 각종 정책과 장례정책 대응 방안을 모색했다는 점에서 의의를 지닌다”며 “향후 연구에서는 미래 사회정책의 영역별로 더욱 구체적인 정책 과제를 발굴하고 추진하는 방안이 모색돼야 할 것이다”고 전했다.